De legibus-Blog

Im Kernschatten der hessischen Landtagswahl am kommenden Sonntag findet zugleich ein staatsorganisationsrechtlich ebenso seltener wie bemerkenswerter Akt statt: Das „Volk“, also gem. § 4 Abs. 1 des hessischen Gesetzes über Volksabstimmung die ca. 4,38 Millionen volljährigen Deutschen mit mindestens dreimonatigem Wohnsitz oder dauernden Aufenthalt in Hessen, wird um seine Zustimmung zur umfangreichsten Änderung der Hessischen Verfassung (HV) seit ihrem Inkrafttreten am 1. Dezember 1946 gebeten. Erst sechsmal wurden die Hessen zu insgesamt neun verfassungsändernden Gesetzen an die Urne gerufen, zuletzt im Jahr 2011 zur Aufnahme einer landesrechtlichen Schuldenbremse. Die Notwendigkeit einer Volksabstimmung hat sicherlich neben der gegenüber dem Grundgesetz deutlich geringeren praktischen Bedeutung der Landesverfassung mit dazu beigetragen, dass sich der Hessische Landtag, der gemäß Art. 123 Abs. 2 HV alleiniger und mit absoluter Mehrheit entscheidender Initiator sein kann, bisher nur selten zum Vorschlag einer Verfassungsänderung durchgerungen hat.

Man könnte also meinen, dass das für die Änderungsvorschläge zuständige Parlament sich sowohl zu einem großen Wurf durchringen als auch im Übrigen nichts unversucht lassen würde, die besondere Bedeutung der Volksabstimmung und der Verfassung in der öffentlichen Wahrnehmung kenntlich zu machen. Umso ernüchternder ist das, was hinsichtlich beider Aspekte letztlich herausgekommen ist. Schon von vornherein auf eine Banalisierung angelegt war die gleichzeitige Durchführung der Volksabstimmung mit einer Neuwahl des Landtags, die auch unter „normalen“ Umständen wegen ihrer auch bundespolitischen Auswirkungen in den Medien völlig in den Vordergrund treten und eine für den Rest der Republik irrelevante Änderung einer Landesverfassung praktisch aus dem Fokus fallen lassen würde. Erst recht musste dies gelten vor dem Hintergrund der zu erwartenden Verluste der ehemals „großen“ Parteien, die auch schon am 15. Juni 2018 beim Erlass der Verordnung über die Volksabstimmungen am 28. Oktober 2018 durch die Landesregierung absehbar waren. Der Präsident des Hessischen Staatsgerichtshofes, Roman Poseck, hat diese terminliche Gleichzeitigkeit denn auch im FAZ Einspruch vom 15.8.2018 mit Recht, wenn auch mit (vielleicht amtsbedingt) zu diplomatischen Formulierungen kritisiert. Ein separater Abstimmungstag mit einem landesweiten Volksfest wäre das Mittel der Wahl gewesen. Hierfür hätte der Hessische Landtag aber erst einmal selbst an die besondere Bedeutung der anstehenden Verfassungsänderung glauben müssen…

In der Sache lassen sich die 15 vorgeschlagenen Verfassungsänderungen in fünf Kategorien systematisieren:

1. Verfassungslyrik mit Potential zur Wundertüte
2. Überflüssig-Ideenloses, aber Unschädliches
3. Sinnvolles
4. Sehr Fragwürdiges
5. Fragwürdiges – trotz augenscheinlicher Evidenz

Zur ersten Kategorie der „Verfassungslyrik mit Potential zur Wundertüte“ sind die vier neuen Staatsziele sowie die Umformulierung des bereits seit 2002 in Art. 62a HV verankerten Staatszieles der Sportförderung (dann im neuen Art. 26g HV) zu zählen. Vorangestellt wird eine Definition des Begriffs der Staatszielbestimmung in Art. 26a HV:

„Staatsziele verpflichten den Staat, die Gemeinden und Gemeindeverbände im Rahmen ihrer Zuständigkeit und Leistungsfähigkeit zur fortlaufenden Beachtung und dazu, ihr Handeln nach innen auszurichten.“

Dem folgen dann die zu schützenden und zu fördernden Ziele in diesem Sinne: Wie bisher schon der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (bisher Art. 26a HV, nunmehr Art. 26b HV n.F.), die Nachhaltigkeit (Art. 26c HV n.F.), die Errichtung und der Erhalt der technischen, digitalen und sozialen Infrastruktur einschließlich angemessenen Wohnraums und der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in Stadt und Land (Art. 26d HV n.F.), die Kultur (Art. 26e HV n.F.), das Ehrenamt (Art. 26f HV n.F.) und wie bisher der Sport (Art. 26g HV n.F.). Wie es ebenso mit Staatszielbestimmungen ist, richten sie sich an alle Staatsgewalten, ohne dass etwa insbesondere der Gesetzgeber bisher gehindert gewesen wäre, all diese Ziele mit Nachdruck zu verfolgen, ohne dass sie in der Verfassung kodifiziert gewesen sind. Eine bisher im Landtag fehlende Mehrheit wird nicht dadurch zustande kommen, dass nunmehr abstrakte Ziele auch in der Landesverfassung verankert sind. Allerdings weiß man nie, wozu die Zielformulierungen einmal gut sein werden, insbesondere wenn es um die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen durch den Gesetzgeber geht. Ebenso können solche abstrakten Begriffe wie „Kultur“ mit Verfassungsrang durchaus für judikatives Staatshandeln ungeahnten Ausmaßes als Legitimation von Einzelfallentscheidungen dienen: Es ist völlig unabsehbar, was eine Richterin oder ein Richter einmal daraus machen wird – es sind eben Wundertüten.

Eher ideenlos und überflüssig, wenn auch zeitgeistkonform erscheint es, Art. 3 Abs. 2 GG nunmehr wortgleich auch in die hessische Verfassung aufzunehmen. Angesichts des Vorrangs des Grundgesetzes ist nicht ersichtlich, welche weitere oder gar bessere Gewährleistung sich nunmehr ergeben sollte. Für die hessische Staatsgewalt wird kein Deut mehr Bindung an die Gleichbehandlung von Männern und Frauen oder für die Frauenförderung erreicht. Umgekehrt könnte dieses neue Landesverfassungsrecht ungeachtet Art. 142 GG sich nicht mehr durchsetzen, wenn der (verfassungsändernde) Gesetzgeber auf Bundesebene andere Regeln für das Geschlechterverhältnis aufstellte, indem er etwa die Frauenförderung wieder beseitigte. Innovativ wäre gewesen, in diesem Zusammenhang eine Regelung für das „dritte Geschlecht“ aufzunehmen, um hier den Gestaltungsspielraum zu nutzen, der angesichts der im Übrigen noch untätigen Normgeber vorbildhaft hätte werden können.
Zu ergründen, ob man den Mitgliedern des Hessischen Rechnungshofs entsprechend Art. 114 Abs. 2 GG ausdrücklich richterliche Unabhängigkeit per Verfassung vermitteln muss (Art. 144 HV n.F.), dürfte etwaigen Dissertationsprojekten in der Zukunft vorbehalten bleiben. Schaden werden beide Änderungen nicht.

Als durchaus sinnvoll zu qualifizieren ist es, dass das Gesetz- und Verordnungsblatt künftig (rein) elektronisch geführt werden kann (Art. 120 HV n.F. mit einer dadurch notwendig werdenden Folgeänderung in Art. 121 HV n.F.). Gleiches gilt gerade im politischen Umfeld des Jahres 2018 für das politische Bekenntnis zu einem geeinten Europa (Art. 64 HV n.F.) und gegebenenfalls auch die ausdrückliche Kodifizierung des Schutzes des Kindeswohls in Art. 4 Abs.2 HV n.F..
Lobenswert ist weiterhin, dass das Recht auf informationelle Selbstbestimmung wie auch die Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme in der Folge des Volkszählungsurteils des BVerfG vom 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. – und des Urteils zur teilweisen Verfassungswidrigkeit des BKA-Gesetzes vom 20.4.2016 – 1 BvR 966/09 u.a. – nunmehr ausdrücklich grundrechtlich normiert werden sollen, was wegen der Inhaltsgleichheit mit der richterrechtlich begründeten bundesrechtlichen Gewährleistung gemäß Art. 142 GG unproblematisch ist.

Wenn man mit dem hessischen Verfassungsgeber von 1946 sowie mit allen anderen Landesverfassungen Volksgesetzgebung durch Volksbegehren und Volksentscheid für sinnvoll erachtet, wird es in der Tat Zeit für die zur Abstimmung stehende Änderung in Art. 124 HV: Bisher setzt ein Volksbegehren die Unterstützung durch 20 % der Stimmberechtigten voraus (Art. 124 Abs. 1 HV), also deutlich über 800.000 Unterschriften. Diese große Zahl von Menschen für ein Volksbegehren zu gewinnen, ist praktisch unmöglich und macht die Volksgesetzgebung bisher zu einem gänzlich unwirksamen Versprechen durch die Verfassung. Mit Recht hat der Hessische Landtag nunmehr vorgesehen, für ein Volksbegehren 5 % der Stimmberechtigten ausreichen zu lassen. Dies stellt immer noch eine deutliche Hürde dar, verhindert aber gleichzeitig, dass zu kleine Minderheiten die Maschinerie eines Volksentscheides in Gang setzen können. Folgerichtig ist in diesem Zusammenhang auch, nunmehr in Art. 124 Abs. 3 HV n.F. ein bisher fehlendes Quorum für die Zustimmung zu einem Gesetz im Rahmen eines Volksentscheides einzuführen. Dessen bedurfte es bisher nicht, wirkte doch die hohe Zustimmungsbarriere schon für ein Volksbegehren als Schutz gegen die Durchsetzung von Partikularinteressen. Anstelle der einfachen Mehrheit ohne eine diesbezügliche Mindestgröße erfordert der Gesetzesbeschluss künftig eine Zustimmungsquote von mindestens 25 % aller Stimmberechtigten.

Mehr als fragwürdig ist, dass der Landtag erneut eine Absenkung des Wählbarkeitsalters für Landtagsabgeordnete von bisher 21 Jahren auf 18 Jahre zur Abstimmung stellt (Art. 75 Abs. 2 HV n.F.). Diese Idee ist schon einmal vom Volk in der Abstimmung vom 19. Februar 1995 verworfen worden, ohne dass ersichtlich ist, dass neue Erkenntnisse hätten gewonnen werden können, die die Herabsetzung nunmehr als sinnvoll erscheinen lassen. Es ist schlicht nicht ersichtlich, dass die Qualität der Arbeit des Hessischen Landtags in den vergangenen 70 Jahren darunter gelitten hätte, dass Menschen zwischen 18 und 21 nicht als Abgeordnete tätig werden konnten. Dies ist auch für die Zukunft nicht ernsthaft zu erwarten. Stattdessen fördert die Verleihung des Abgeordnetenstatus an gerade erst Volljährige weiter die Entwicklung von Berufspolitikern, die außer der eigenen Schulbank vom Leben nur allzu wenig gesehen haben. Dies mag der Steuerungsmacht der Partei- und Fraktionsspitzen zuträglich sein, der Erhöhung der Zahl unabhängiger Mandatsträger wird es jedoch keinesfalls dienen. Statt dessen sollte die Änderung von 1970 rückgängig gemacht und das Wählbarkeitsalter wieder auf 25 Jahre heraufgesetzt werden.

Bleibt noch trotz aller vordergründiger Evidenz gleichwohl Fragwürdiges, das zugleich mit dem Bekanntesten zu tun hat, was dem herkömmlichen Beobachter einfällt, wenn er den Begriff „Hessische Verfassung“ hört: die Todesstrafe, die (angeblich) noch immer im Verfassungstext zu finden ist. Nur dieses Stichwort ermöglichte wohl die Erwähnung der anstehenden hessischen Volksabstimmung auf Spiegel online.

Auf den ersten Blick Anachronistischeres dürfte sich selbst in der gleichaltrigen Bayerischen Verfassung(BV) kaum finden, vielleicht abgesehen von der schulischen Verpflichtung gem. Art. 131 Abs. 4 BV zur besonderen Unterweisung der Mädchen (seit 1. März 1998 auch der „Buben“) „in der Säuglingspflege, Kindererziehung und Hauswirtschaft“ – beides aber eben nur auf den ersten Blick.
Die Todesstrafe wird in der Hessischen Verfassung an zwei Stellen thematisiert:

Art. 21 Abs. 1 HV

„Ist jemand einer strafbaren Handlung für schuldig befunden worden, so können ihm auf Grund der Strafgesetze durch richterliches Urteil die Freiheit und die bürgerlichen Ehrenrechte entzogen oder beschränkt werden. Bei besonders schweren Verbrechen kann er zum Tode verurteilt werden.“

Art. 109 Abs. 1 HV

„Der Ministerpräsident übt namens des Volkes das Recht der Begnadigung aus. Er kann die Befugnis auf andere Stellen übertragen. Die Bestätigung eines Todesurteils bleibt der Landesregierung vorbehalten.“

Art. 21 Abs. 1 S. 2 HV soll nun durch den Wortlaut des Art. 102 GG ersetzt, Art. 109 Abs. 1 S. 2 HV als (dann) obsolete Verfahrensnorm ersatzlos gestrichen werden. Die Sinnhaftigkeit dieser Verfassungsänderung scheint sich geradezu aufzudrängen, doch wie nicht selten bei Offensichtlichkeiten kann der erste Anschein durchaus trügen. So ist es vielleicht auch hier.

Soweit gem. Art. 21 Abs. 1 S. 2 HV eine Legitimationsgrundlage für die Verhängung der Todesstrafe geschaffen wird, ist die Norm seit dem 24. Mai 1949 nichtig. Dies folgt ohne Weiteres aus Art. 31 GG, wonach Bundesrecht Landesrecht „bricht“, was nach weitverbreiteter Auffassung nicht einem bloßen Anwendungsvorrang entspricht, sondern zur Beseitigung des gebrochenen Rechts führt. Mit anderen Worten: Art. 21 Abs. 1 S. 2 HV ist unwirksam und als Rechtsnorm nicht mehr geltender Bestandteil der Hessischen Verfassung. Die Vorschrift muss und kann daher auch gar nicht mehr aus der Verfassung gestrichen werden. Die darauf abzielende Verfassungsänderung ist schlicht überflüssig und maximal deklaratorischer Natur. Selbst wenn man die Anwendung des Art. 31 GG durch das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf die Rechtsfolgen des „Brechens“ insbesondere des Landesverfassungsrechts als flexibel beschreiben will, so bleibt angesichts der vollständigen Unvereinbarkeit der Abschaffung der Todesstrafe in Art. 102 GG einerseits und ihrer ausdrücklichen Ermöglichung in Art. 21 Abs. 1 S. 2 HV andererseits kein Spielraum für irgendwelche Optionen zur geltungserhaltenden Reduktion der hessischen Verfassungsnorm. Im Übrigen folgt die Nichtigkeit der landesrechtlichen Vorschrift nicht nur aus der Kollision mit dem Grundgesetz, sondern auch mit der Abschaffung der Todesstrafe (in Friedenszeiten) durch Art. 1 des Protokolls Nr. 6 zur Konvention zur EMRK über die Abschaffung der Todesstrafe vom 28. April 1983 (BGBl. II S. 662) sowie Art. 2 Abs. 2 GrCh.

Ungeachtet dessen bestehen doch rechtspolitische Bedenken gegen die beabsichtigte Verfassungsänderung. Eine Änderung der Rechtslage ist damit – wie gezeigt – im Hinblick auf die Verhängung der Todesstrafe ohnehin nicht zu erreichen. Im Übrigen aber verkennt der Hessische Landtag, der diese Änderung einstimmig vorgeschlagen hat, die historischen Entstehungsmotive und -zwecke der beiden Verfassungsnormen und beseitigt unnötigerweise und in typisch zeitgeistabhängiger Selbstüberschätzung der jeweils Heutigen die Schutzfunktionen, die von den Vorschriften ausgehen können. Natürlich bedarf es derer nicht, wenn alles so bleibt wie es heute ist. Doch wer wollte darauf vertrauen und sichergehen, dass es nie wieder zur Einführung der Todesstrafe aus aktuellen Anlässen kommen wird?!

Art. 21 Abs. 1 S. 2 HV klingt – unabhängig von seiner ohnehin bestehenden Nichtigkeit –natürlich nach einer Legitimation der Todesstrafe, in Wahrheit ist er wie Art. 109 Abs. 1 S. 2 HV eine Schutzvorschrift gegen sie. Es ging 1946 nämlich nicht darum, die Todesstrafe als solche in Hessen zu ermöglichen, vielmehr fand man sie als Institution vor. Zunächst enthielt das amerikanische Recht der Besatzungsmacht in Hessen die Todesstrafe. Vor allem aber war ungeachtet anderweitiger Beseitigung der Androhung der Todesstrafe durch die Alliierten im Deutschen Reich die Todesstrafe 1946 zwingende Folge einer Verurteilung wegen Mordes gemäß des auch nach alliiertem Willen fortgeltenden § 211 Abs. 1 StGB. Diese wurde in den westlichen Besatzungszonen bis 1949 auch mindestens 128 Mal verhängt und 24 Mal vollstreckt (Letzteres nicht in Hessen, wo es allerdings acht Verurteilungen gab). Daher war es das Anliegen des hessischen Verfassungsgebers von 1946, die Verhängung der Todesstrafe im Hinblick auf die insoweit offene künftige Rechtsentwicklung auf „besonders schwere[n] Verbrechen“ zu beschränken. Dies war auch von der festen Überzeugung getragen, dass Hessen Teil eines deutschen Gesamtstaates in welcher Form auch immer sein würde („Glied der deutschen Republik“, Art. 64 HV), in dessen Kompetenz das Strafgesetzbuch mit dem überkommenen Vorrang gegenüber dem Landesrecht aller Voraussicht nach fallen würde. Bliebe es dann bei der Todesstrafe, könnte eine landesrechtliche Abschaffung nicht (mehr) wirksam bleiben. Im Jahr 1946 war keineswegs zwingend mit der späteren Abschaffung der Todesstrafe durch das Grundgesetz zu rechnen.

Vor allem aber wurde in Art. 109 HV das Begnadigungsrecht in Gestalt eines Zustimmungsvorbehalts der Landesregierung zum Schutz vor der Vollstreckung eines etwaigen Todesurteils sichergestellt. Zwar kann man durchaus auch diese Aufhebung für eine notwendige Folge der Abschaffung der Todesstrafe in Art. 21 Abs. 1 S. 2 HV n.F. halten oder eine Beibehaltung gar als Widerspruch dazu ansehen. Insofern mag man auch akzeptieren, dass die Stimmberechtigten den beiden Änderungen nur einheitlich zustimmen oder sie ablehnen können. Gleichwohl verliert Hessen mit Art. 109 Abs. 1 S. 2 HV eine Schutzvorschrift gegen spätere Rechtsentwicklungen, deren Eintritt zwar äußerst unwahrscheinlich sein mag, die man aber niemals völlig ausschließen kann. Die Entfernung der Regelungen zur Todesstrafe aus der Hessischen Verfassung mag zwar ein aus heutiger Sicht naheliegender Schritt sein, kann aber seinen ahistorischen Charakter nicht verleugnen.

All diese Erwägungen zur Todesstrafe (nicht nur) in der Hessischen Verfassung hat Fabian Wittreck, heute Ordinarius an der Juristischen Fakultät der Uni Münster, bereits 1991 im Jahrbuch für öffentliches Recht (JöR n.F. 49 [1991], S. 157 ff.) ausführlichst dargelegt, sogar mit dem Ergebnis der Fortgeltung des Art. 21 Abs. 1 S. 2 HV trotz Art. 102 GG, was also entgegen der hier vertretenen Ansicht die Verfassungsänderung tatsächlich rechtlich bedeutsam machen würde. Leider hat er in den Enquete-Kommissionen des Hessischen Landtags offensichtlich kein Gehör gefunden – ob seine Ausführungen zur Kenntnis genommen worden sind, ist ohnehin offen.

Es bestehen kaum Zweifel, dass die vom Landtag beschlossenen Verfassungsänderungen das Placet des Hessischen Volkes finden werden – vielleicht mit Ausnahme der Herabsetzung des passiven Wahlalters. Insofern ist zu befürchten, dass der Landtag sich selbst auf die Schulter klopfen wird. Dafür besteht alles andere als Berichtigung, nachdem die Hessische Verfassung durch das banale und ihr daher unwürdige Prozedere durch Landtag und Landesregierung mit Geringschätzung bestraft worden ist. Eine Internetseite und ein „Herz on Tour“ in 13 Städten Hessens (für mehr als 4 Millionen Stimmberechtigte), flankiert durch ein paar Plakate und neuerdings Radiospots, ist nicht das, was die älteste Landesverfassung Deutschlands im Hinblick auf ihren nach wie vor vielfach aktuellen Regelungsgehalt wie auch als literarische „Zeitzeugin“ verdient gehabt hätte.