De legibus-Blog

1. Mai 2011

Nochmal der Bund, nochmal die Hooligans

Oliver García

Es gibt auf dejure.org eine neue Funktion: „Wird zitiert von“ (siehe hierzu schon den Blog-Beitrag „Juris im Spiegel des SPIEGEL„). Auf allen Rechtsprechungsseiten werden seit einiger Zeit nicht nur die Informationen zu der Entscheidung, die man aufgerufen hat, angezeigt, sondern auch alle diejenigen Entscheidungen, die sie später zitiert haben. Ich habe im Rahmen von Tests dieser Funktion nun einmal nachgeschaut, ob es neuere Rechtsprechung gibt zu einem BVerwG-Urteil, zu dem ich letztes Jahr unter dem Titel „Der Bund und die Hooligans“ eine Besprechung veröffentlicht habe (siehe auch den gleichnamigen Beitrag hier im Blog).

Zu dieser Entscheidung des BVerwG vom 9.6.2010 – 6 C 5.09 – gibt es tatsächlich zwei Entscheidungen, die auf sie Bezug nehmen. Ein BSG-Urteil, das mit ihr einen verfahrensrechtlichen Gesichtspunkt belegt, und eine Entscheidung des VG Düsseldorf vom 10.1.2011 – 18 K 3229/10 -, die noch einmal eine Konstellation wie die aus der BVerwG-Entscheidung betraf: Ein Fußballfan – ein tatsächlicher oder vermeintlicher Hooligan – hatte gegen seine Aufnahme in die Verbunddatei „Gewalttäter Sport“, die beim Bundeskriminalamt (BKA) geführt wird, geklagt. Auch in diesem neuen Fall hatte der Antrag des Klägers auf Löschung aus der BKA-Datei keinen Erfolg.

Berichtenswert ist dieses Verfahren, das vom Ergebnis her nichts neues bringt, deshalb, weil sich das Gericht erstmals mit der Argumentation auseinandergesetzt hat, die ich in meiner Entscheidungsbesprechung entwickelt hatte: Die Bestimmungen des BKA-Gesetzes über die Löschung von personenbezogenen Daten (§ 32 BKAG) seien in Fällen der vorliegenden Art nicht einschlägig; vielmehr richteten sich die Voraussetzungen einer Löschung nach dem Polizeirecht des Landes, dessen Behörde die Speicherung veranlaßt hatte. Dieses Ergebnis sei durch die Kompetenzordnung des Grundgesetzes vorgegeben (Art. 73 Abs. 1 Nr. 10, Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG).

In den Gründen der Entscheidung des VG Düsseldorf ist das klägerische Vorbringen unter anderem mit einem Argument zitiert, das aus meiner Veröffentlichung wörtlich übernommen ist. Ob darüber hinaus die Klägerseite meine Kritik an der BVerwG-Entscheidung im Volltext vorgelegt hat, ist mir nicht bekannt. Jedenfalls sah das Gericht die Notwendigkeit, die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Normen, die seiner Meinung dem Anspruch des Klägers entgegen stehen, ausdrücklich zu prüfen und zu bejahen. Große Mühe hat es sich allerdings nicht gemacht. Statt in einem ersten Schritt überhaupt die Reichweite der einschlägigen grundgesetzlichen Kompetenznormen und insbesondere das Verhältnis der beiden genannten Bestimmungen zueinander zu analysieren, hat es unbeirrt zuerst den letzten Schritt gemacht und den Notanker „Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs“ geworfen.

Ich habe in einem anderen Beitrag kürzlich das Wort vom „Raubtierföderalismus“ verwendet. Mit diesem Begriff, der natürlich auf den „Raubtierkapitalismus“ anspielt, meine ich eine Handhabung der grundgesetzlichen Kompetenzordnung (durch den Gesetzgeber und die Gerichte), die sich mit den ohnehin weitreichenden Bundeskompetenzen auf dem Gebiet der Gesetzgebung nicht begnügen will, sondern fortlaufend Vorstöße macht in die schmalen Bereiche, die vom Grundgesetz noch der Landesgesetzgebung vorbehalten sind. Die Rechtsprechung des BVerfG, das im Streitfall hier das letzte Wort hat, hat dieser Tendenz nicht in allen Fällen Einhalt geboten (es hat eine größere Tradition als Garant des Grundrechtskatalogs und der Finanzverfassung denn als Garant der Kompetenzordnung), sondern hat sich manchmal sogar in ihren Dienst gestellt, etwa indem es drei Fallgruppen benannt hat, in denen neben die üppige Vegetation der geschriebenen Bundeskompetenzen noch ein Biotop von ungeschriebenen tritt: „Kompetenz aus der Natur der Sache“, „Annexkompetenz“ und eben „Kompetenz kraft Sachzusammenhangs“. Und in Ausfüllung dieser Fallgruppen hat es sich nicht immer sehr genau an den von ihm selbst postulierten Grundsatz gehalten, daß diese Kompetenzerweiterungen nur eng anzuwenden sind.

Deshalb ist es auch nicht verwunderlich, daß das VG Düsseldorf im vorliegenden Fall meinte, es sich durch einen Griff in dieses Arsenal des Raubtierföderalismus leicht machen zu können. Doch indem es das Gericht vermieden hat, sich die Normen, die es erweitern will, genau anzusehen und ihre Reichweite zu bestimmen, ist es schon gescheitert, denn eine „Kompetenz kraft Sachzusammenhangs“ verhält sich per Definition akzessorisch zu einer geschriebenen Kompetenz:

„Eine Kompetenz des Bundesgesetzgebers kraft Sachzusammenhangs setzt voraus, daß eine ihm zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne daß zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird, wenn also das Übergreifen in den Kompetenzbereich der Länder für die Regelung der zugewiesenen Materie unerläßlich ist.“ (BVerfGE 98, 265, Leitsatz 1)

Das Verwaltungsgericht schreibt, daß der Bundesgesetzgeber im Rahmen seiner Kompetenz zur Errichtung von Zentralstellen für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen auch regeln dürfe, „welche Daten zu welchem Zweck von wem eingegeben, gespeichert und übermittelt werden“. Insofern dies verfahrensrechtlich-organisatorische Regeln sind („Binnenrecht“ für die Zentralstelle und ihre Zusammenarbeit mit den angeschlossenen Behörden) wird man das vielleicht schon bejahen können, ohne auch nur auf die Figur der „Kompetenz kraft Sachzusammenhangs“ zurückgreifen zu müssen. Bei dieser Aussage, die noch durch Rechtsprechungsnachweise untermauert wird, beläßt es das Verwaltungsgericht aber und meint offenbar, damit sei auch die Frage beantwortet, ob die Errichtung einer solchen Stelle „verständigerweise“ nicht erfolgen kann, ohne daß auch die materiell-rechtlichen Eingriffsnormen (also mit Wirkung gegenüber dem Bürger) im selben Zuge, vom selben Gesetzgeber miterlassen werden.

So gestellt, ist die Frage schon deshalb zu verneinen, weil die bisherige Rechtsprechung bis hin zum BVerfG ohne weiteres davon ausgegangen ist, daß die gesetzlichen Eingriffsermächtigungen für Datenerhebungen und -verwendungen dem Landesrecht angehören, auch soweit die Maßnahmen über das Bundeskriminalamt koordiniert werden (siehe etwa BVerfGE 115, 320). Warum für diese Ermächtigungen neuerdings nur der Bund zuständig sein kann, würde man jedenfalls schon gern genauer wissen.

Daß das Verwaltungsgericht ausgerechnet im Urteil des BVerfG zur Vorratsdatenspeicherung (vom 2.3.2010 – 1 BvR 256/08) einen Beleg für seine These sieht, ist insoweit bemerkenswert, als ich in meiner Entscheidungsbesprechung auch dieses Urteil angeführt hatte – im gegenteiligen Sinne. Daß das Verwaltungsgericht gerade hier in die Irre geht, läßt sich gut belegen:

Es bezieht sich auf folgende Textstelle in der BVerfG-Entscheidung

„Mangels ausdrücklicher Kompetenzzuweisung fällt das Recht des Datenschutzes zwar grundsätzlich in die Zuständigkeit der Länder. Eine bundesgesetzliche Zuständigkeit für dessen Regelung besteht kraft Sachzusammenhangs jedoch insoweit, als der Bund eine ihm zur Gesetzgebung zugewiesene Materie verständigerweise nicht regeln kann, ohne dass die datenschutzrechtlichen Bestimmungen mitgeregelt werden […]

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes reicht diesbezüglich freilich nur so weit, wie dies nach datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten und den hiermit verbundenen verfassungsrechtlichen Anforderungen geboten ist. Die Ermächtigungen zum Datenabruf selbst kann der Bund deshalb nicht auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG stützen. Er bedarf dafür eines eigenen Kompetenztitels oder muss die Entscheidung hierüber den Ländern überlassen.“ (BVerfGE 125, 260, 314)

Das BVerfG sprach mit diesen Ausführungen die „Binnenregelungen“ über den Datenschutz innerhalb der Telekommunikationsunternehmen an. Der Bund darf aufgrund des Kompetenztitels für Telekommunikation diesen Unternehmen die Pflicht zu einer Vorratsdatenspeicherung auferlegen (siehe hierzu auch „Das Internetrecht: Opfer einer juristischen Scheuklappentechnik„). Die Datenschutzprobleme, die gerade dadurch auftreten, darf er deshalb mitregeln. In keiner Weise bedeutet das aber, daß er mit Außenwirkung mitregeln dürfte, ob und inwiefern für die Vorratsdaten auch für Zwecke der allgemeinen Gefahrenabwehr verwendet werden dürfen. Dies stellt das BVerfG an späterer Stelle noch einmal klar:

„Im Bereich der Gefahrenabwehr und der Aufgaben der Nachrichtendienste liegt die Zuständigkeit damit weithin bei den Ländern. Anders als die Gewährleistung der verfassungsrechtlich gebotenen Begrenzung der Verwendungszwecke, die wegen der datenschutzrechtlichen Verklammerung von Eingriff und Rechtfertigung uno actu mit der Speicherung geregelt werden muss, kann und muss neben der Abrufermächtigung auch die Wahrung der weiteren verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ausgestaltung der Datenverwendung wie insbesondere die Regelungen zur Benachrichtigung der Betroffenen und die Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes nachfolgenden Gesetzgebungsakten der Länder überlassen bleiben.“ (BVerfGE 125, 260, 346 f.)

Natürlich sind die beiden Konstellationen (dort eine Telekommunikationsregelung mit Bezug zum Recht der Gefahrenabwehr, hier eine administrative Zentralstellenzuständigkeit des Bundes explizit zu Zwecken der Gefahrenabwehr und ihr Verhältnis zum Landespolizeirecht) nicht gleichgelagert, doch es gibt Parallelen: In beiden Fällen organisiert der Bund zentrale Datensammelstellen (dort gewissermaßen privatisiert im Verantwortungsbereich von Telekommunikationsunternehmen, hier in unmittelbarer behördlicher Verantwortung des Bundes). In beiden Fällen stellt sich die Frage, wie die Datensammeltätigkeit sowohl in grundrechtskonformer Weise geregelt werden kann als auch mit dem materiellen Polizeirecht der Länder verzahnt ist. Im Urteil zur Vorratsdatenspeicherung hat sie das BVerfG so beantwortet: Es ist nicht nur möglich, sondern sogar erforderlich, daß die Länder in eigener Verantwortung das Ob und Wieweit des Datenzugriffs regeln. Die Außenverantwortung haben insoweit die Länder. Bei der Vorratsdatenspeicherung besteht allerdings die Besonderheit, daß der Bund die Datensammlung unmittelbar bei der Datenentstehung und ohne konkreten Anlaß – eben „auf Vorrat“ – anordnet (und anordnen darf), unabhängig davon, in welchen Bereichen sie später zum Einsatz kommen (und er auch nicht auf alle potentiellen Einsatzbereiche gesetzgeberisch Einfluß nehmen kann). In dieser besonderen Situation hat das BVerfG der Datenspeicherung selbst einen besonders sensible Grundrechtsbezug beigemessen und es dem Bund zur Aufgabe gemacht, schon auf dieser Ebene die „verfassungsrechtlich gebotene Begrenzung der Verwendungszwecke“ zu regeln. Anders sieht es hingegen bei der BKA-Zentralstelle aus: Dorthin können nur Daten gelangen, die bereits die rechtlichen (meist landesrechtlichen) Hürden für eine Datenerhebung zu konkreten Zwecken der Gefahrenabwehr genommen haben.

Wie man auch immer die Zentralstellenzuständigkeit des Bundes sieht, eines sollte klar sein: Die in Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG vorgesehene „Zentralstelle für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen“ hat eine rein dienende Funktion. Sie ist eine Sammelstelle für landesübergreifenden Austausch von polizeilichen Daten. Von der einen Seite her kommen diese Informationen hinein, auf der anderen gehen sie hinaus. Daß die Regeln über die Datenerhebung (vor dem „Hinein“) und die Datenverwendung (nach dem „Hinaus“) Gegenstand des Landesrechts sind (vom Sonderfall Bundespolizei abgesehen), ist nicht nur möglich, sondern tatsächlich der Fall. Deshalb kommt eine Regelungsbefugnis des Bundes allenfalls in Betracht für das, was zwischen diesen beiden Akten liegt. Im Hinblick darauf, daß das Herkunftsland der Daten und das abrufende Land unterschiedliche Regelungen haben, läßt sich deshalb allenfalls vertreten, daß der Bund für selbständige Regelungen über Mindestanforderungen der Datenspeicherung und -übermittlung zuständig ist.

Analog zum vom BVerfG entschiedenen Vorratsdatenfall ersetzt eine solche materielle Regelung des Bundes aber nicht die Bestimmungen des Landesrechts, sondern ergänzt sie nur. Sie „deckelt“ bereits vorhandene Eingriffsbefugnisse, ohne neue zu schaffen. Dieses Zusammenspiel zwischen Bundesrecht und Landesrecht auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr ist die eigentliche Lehre aus der BVerfG-Entscheidung für den vorliegenden Fall.

Zitiervorschlag für diesen Beitrag:
http://blog.delegibus.com/965

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