Gegenwärtig wird im Bundestag ein Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und FDP beraten, das eine – so der Titel – „Privilegierung des von Kindertageseinrichtungen und Kinderspielplätzen ausgehenden Kinderlärms“ zum Ziel hat (BT-Drs. 17/4836; inhaltsgleich ein Gesetzentwurf der Bundesregierung: BR-Drs. 128/11). Das Gesetzesvorhaben ist übersichtlich: Sein einziger Inhalt ist die Einfügung eines Absatzes 1a in § 22 BImSchG:
(1a) Geräuscheinwirkungen, die von Kindertageseinrichtungen, Kinderspielplätzen und ähnlichen Einrichtungen wie beispielsweise Ballspielplätzen durch Kinder hervorgerufen werden, sind im Regelfall keine schädliche Umwelteinwirkung. Bei der Beurteilung der Geräuscheinwirkungen dürfen Immissionsgrenz- und -richtwerte nicht herangezogen werden.
Der Pressedienst des Bundestages berichtet, daß bei einer Expertenanhörung, die vorletzte Woche im Ausschuß für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit stattfand, das Gesetzesvorhaben weitgehend positiv aufgenommen wurde. Einigen Experten ging es allerdings nicht weit genug: Die Gesetzesänderung, mit der „Klagen von Anwohnern gegen Kinderlärm erschwert beziehungsweise verhindert werden und ein klares Zeichen für eine kinderfreundliche Gesellschaft gesetzt“ werden soll, sollte ihnen zufolge gleich auf Jugendliche erstreckt werden.
Aber Moment mal – war da nicht etwas? Gab es nicht im Jahre 2006 eine Föderalismusreform, in der unter anderem die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gerade auf diesem Gebiet eingeschränkt werden sollte? Gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG in der neuen Fassung erstreckt sich die Bundeszuständigkeit auf
die Abfallwirtschaft, die Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung (ohne Schutz vor verhaltensbezogenem Lärm)
Regelungen über „verhaltensbezogenen Lärm“ sind also nach neuem Recht der Lärmbekämpfung in Bundesregie entzogen. Und ist nicht gerade Kindergeschrei ein Paradebeispiel für verhaltensbezogenen Lärm? Es ist deshalb interessant, was die Gesetzesbegründung zu diesem Punkt sagt. In der Begründung der Gesetzesvorlage (S. 5) heißt es:
In Abgrenzung dazu geht es vorliegend nicht um Regelungen zum Schutz vor verhaltensbezogenem Lärm, für den seit der Föderalismusreform eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder besteht. Mit dem Begriff „verhaltensbezogener Lärm“ hat der Gesetzgeber einen im Immissionsschutz- und Anlagenrecht entwickelten und von Rechtsprechung und Literatur anerkannten Begriff aufgegriffen, so dass kein neuer Begriff mit eigenem, verfassungsrechtlichem Vorverständnis in das Grundgesetz eingeführt worden ist. Im Immissionsschutz- und Anlagenrecht versteht sich der Begriff „verhaltensbezogener Lärm“ nur vor dem Hintergrund des Begriffes „anlagenbezogener Lärm“ und in Abgrenzung dazu, so dass der Schutz vor verhaltensbezogenem Lärm neben dem Schutz vor anlagenbezogenem Lärm steht, welcher insoweit für die Reichweite des Bundes-Immissionsschutzgesetzes bestimmend ist. Von diesem Verständnis geht auch die Staatspraxis aus.
In der Tat gibt es eine Rechtsprechung, der zufolge seit jeher das Bundes-Immissionsschutzgesetzes anlagenbezogenen Lärm regelte und das, was übrigblieb, als verhaltensbezogener Lärm bezeichnet wurde, der dem Landesrecht unterlag (manchmal in einem „Landes-Immissionsschutzgesetz“ geregelt), siehe Beschluß des VGH Baden-Württemberg vom 24.3.1997 – 1 S 892/95.
Die Gesetzesbegründung fährt fort und erläutert, daß für den immissionsschutzrechtlichen Anlagenbegriff § 3 Abs. 5 BImSchG gelte und daß er im weitesten Sinne zu verstehen sei. Die Ausführungen zur Gesetzgebungskompetenz, die bei dem beschwörenden Satz „Von diesem Verständnis geht auch die Staatspraxis aus.“ noch nicht enden, machen insgesamt einen etwas wolkigen Eindruck und man kann sie in etwa so auf den Punkt bringen, daß immer dort, wo ein ortsfestes Element im Spiel ist (Gebäude, Rutsche, Klettergerüst) eine Anlage bejaht werden könne und dort, wo Personen nur irgendwie herumstehen und laut sind (Spielwiese, Bolzplatz), verhaltensbezogener Lärm im Sinne der Verfassung produziert werde.
Kurz: Was uns die Gesetzesbegründung mitteilt, ist, daß die Föderalismusreform von 2006 in diesem Punkt keine echte Reform war, sondern eine Festschreibung des einfach-rechtlichen Zustandes im damaligen Zeitpunkt. Die Abgrenzung, die damals schon zwischen Bundes- und Landes-Immissionsschutzrecht galt (siehe obigen Rechtsprechungsbeleg), sei demnach lediglich verfassungsrechtlich übernommen worden. Geändert habe sich nichts.
Um dies nachzuprüfen, bedarf es zum Glück nur eines Blickes in die Materialien zur damaligen Föderalismusreform. Der Entwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zur Änderung von Art. 74 Nr. 24 GG lautete gemäß BT-Drs. 16/813 so (S. 3):
die Abfallwirtschaft, die Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung (ohne Sport- und Freizeitlärm und Lärm von Anlagen mit sozialer Zweckbestimmung)
Die amtliche Begründung führte hierzu aus:
Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Lärmbekämpfung soll künftig nicht mehr den Lärm von Sportanlagen und anderen Einrichtungen umfassen, die der Freizeitgestaltung dienen oder eine soziale Zweckbestimmung haben. Regelungen zur Bekämpfung des Lärms von sozialen Einrichtungen, Sport- und Freizeitanlagen wie Kindergärten, Jugendheimen, Spielplätzen, Sportstätten und -stadien, Theatern und Aufführungsorten sowie Veranstaltungs- und Festplätzen, Hotels und Gaststätten fallen als Anlagen mit überwiegend lokaler Bedeutung künftig in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder.
Es bedarf keines weiteren Kommentars, um zu erkennen, daß dies eine ganz andere Grundgesetzänderung ist, als uns nunmehr, im aktuellen Gesetzgebungsvorhaben, beschrieben wird. Allerdings: die zitierte Begründung bezieht sich auf einen Wortlaut, der, wie gesehen, von dem tatsächlich verabschiedeten Wortlaut abweicht (statt „ohne Sport- und Freizeitlärm und Lärm von Anlagen mit sozialer Zweckbestimmung“ steht ja nun im Grundgesetz „ohne Schutz vor verhaltensbezogenem Lärm“). Was hat es damit auf sich? Deutet dies nicht gerade darauf hin, daß im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens damals die Reichweite der Grundgesetzänderung doch noch verkürzt wurde?
Der neue Wortlaut von Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG geht zurück auf eine Beschlußempfehlung des Rechtsausschusses vom 28.6.2006 (BT-Drs. 16/2010). Die vollständige Begründung für diese Empfehlung lautete (BT-Drs. 16/2069, S. 42):
Redaktionelle Änderung.
Der Ausschuß hat also ausdrücklich gegenüber dem ursprünglich vorgeschlagenen Wortlaut gerade keine sachlich-inhaltliche Änderung, sondern nur eine sprachlich andere Fassung beschlossen (womöglich geleitet vom Ideal, daß das Grundgesetz einen möglichst ökonomischen Sprachgebrauch pflegen sollte). Für die Auslegung von Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG ist deshalb in vollem Umfang die ursprüngliche Begründung im Entwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD (BT-Drs. 16/813) maßgeblich (siehe auch den Verweis auf diese auf S. 42 der Ausschußbegründung). Es ist dieses Regelungsvorhaben gewesen, das in allen Beratungen zur Diskussion stand und das zur abschließenden Beschlußfassung inhaltlich unverändert gelangt ist. Die Mitglieder von Bundestag und Bundesrat haben auf genau dieser Grundlage die Grundgesetzänderung verabschiedet. Jeder Versuch, nachträglich in diesem Punkt der verabschiedeten Grundgesetzänderung einen anderen Inhalt zu geben, wäre ein Versuch, das parlamentarische Verfahrens von 2006 für irrelevant zu erklären.
Ein genau solcher Versuch ist der jetzige Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und FDP und der gleichlautende Gesetzesentwurf der Bundesregierung. Unabhängig von dem vorliegenden Fall hat der Bundesgesetzgeber nie ein Federlesen gemacht, wenn es um die Beanspruchung von Gesetzgebungskompetenzen ging. Wenn es eine „Staatspraxis“ des Bundes gibt, dann die, bei der Wahrnehmung der grundgesetzlichen Kompetenzen, die ohnehin üppig sind, bis an die Grenzen zu gehen und oft darüber hinaus. Der vorliegende Fall unterscheidet sich innerhalb dieser Tendenz lediglich durch die besondere Dreistigkeit, das eindeutige Ergebnis einer Grundgesetzänderung beiseite zu schieben und in sein Gegenteil umzudeuten. Der vom Bund praktizierte Föderalismus offenbart sich dadurch als aggressiver Föderalismus, als Raubtierföderalismus.
Natürlich ist bei Kenntnis des 2006 Beschlossenen die aktuelle Gesetzesbegründung nicht nur in ihrem Ergebnis sondern in jedem ihrer Begründungsschritte unhaltbar. Die vermeintliche verfassungsrechtliche Festschreibung der Abgrenzung von anlagen- und verhaltensbezogenem Lärm fällt in sich zusammen, wenn man zur Kenntnis nimmt, daß die Grundgesetzbestimmung „Sport- und Freizeitlärm und Lärm von Anlagen mit sozialer Zweckbestimmung“ von der Bundeszuständigkeit ausnehmen will. Eines Blicks in die amtliche Begründung bedarf es bei diesem Befund gar nicht mehr und wenn man ihn doch macht, ist dort unter den zahlreichen nun ausschließlich auf Landesebene zu regelnden Bereichen bequemerweise ausdrücklich von Kindergärten und Spielplätzen zu lesen.
Wenn also das gegenwärtig laufende Gesetzgebungsverfahren zu einem entsprechenden Gesetz führt, wenn das Plenum des Bundestages mit der gleichen Dreistigkeit verfahren sollte, wie es die Gesetzesinitiatoren getan haben, dann kann mit Sicherheit davon ausgegangen werden, daß das Bundesverfassungsgericht in einem Verfahren der abstrakten oder konkreten Normenkontrolle dieses Gesetz kassieren wird.
Und es ist auch völlig richtig, daß der Bund hier nicht zuständig ist. Gesetze wie diese sind auf Landesebene besser aufgehoben. Die Abwägung zwischen dem Ruheinteresse von Anwohnern und dem Freizeitinteresse von Kindern (und ihren Eltern) ist ein Thema, wie es bürgernäher kaum sein könnte. Es sollte nicht in den Parteiapparaten und Gremien aufgerieben werden. Einen vorbildlichen Prozeß der Gesetzgebung hingegen hat die Föderalismusreform 2006 in einem anderen Fall, dem Thema Rauchverbot/Nichtraucherschutz, in Bayern ermöglicht (leider kann man von Baden-Württemberg nicht dasselbe sagen): Es gab eine große gesellschaftliche Diskussion, „Bürgeranhörungen“ statt „Expertenanhörungen“, u.a. in den Stadthallen, als deren Ergebnis eine kontroverse, aber von einer Mehrheit der Bevölkerung getragene Regelung im Landtag verabschiedet wurde. Als später das Bundesverfassungsgericht diese Regelung in einem Teilbereich für verfassungswidrig erachtete (Urteil vom 30.7.2008 – 1 BvR 2054/09) und der Landtag im Rahmen der dadurch nötig gewordenen Reparatur versuchte, die restriktive, auf einem gesellschaftlichen Konsens beruhende Lösung wieder aufzuweichen, hat das Volk selbst das Heft in die Hand genommen und durch einen Volksentscheid den ursprünglichen Ansatz (unter Beachtung der Vorgaben des BVerfG) wieder hergestellt.
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