In Rußland gibt es Reiseverbote für Oppositionelle. Just als der frühere russische Vize-Ministerpräsident Boris Nemzow, heute Teil der hoffnungslos unbedeutenden russischen Opposition, im EU-Parlament in Straßburg an einer Debatte über den Zustand der Demokratie in Rußland teilnahm, erreichte ihn von dort die Nachricht, daß eine Behörde ein Reiseverbot gegen ihn verhängt hat.
Hintergrund war die von Nemzow mitherausgegebene Broschüre „Putin. Ergebnisse. 10 Jahre“, in der er Seilschaften zwischen Politik und Wirtschaft anprangerte. Ein Oligarch sah sich darin nicht richtig dargestellt und setzte auf dem Zivilrechtsweg eine Richtigstellung durch. Als diese veröffentlicht wurde, erschien sie ihm zu klein. Deshalb wurde auf sein Betreiben gegen Nemzow das Reiseverbot erlassen, mit der ungefähren Begründung, daß Rechtsverletzungen durch ihn nur dann effektiv bekämpft werden könnten, solange er sich im Machtbereich der russischen Justiz aufhält.
Aufgrund von Kritik aus der EU wurde das Reiseverbot nach wenigen Stunden wieder aufgehoben. Nemzow selbst sagte: „Es ist das erste Mal in der post-sowjetischen Geschichte, dass jemandem aus politischen Gründen das Reisen untersagt wird“.
Ein Reiseverbot gegen politisch Andersdenkende – ein weiteres trauriges Beispiel für das Bild der „gelenkten Demokratie“ in Rußland.
Auch in Deutschland gibt es Ausreiseverbote. Das Instrumentarium des deutschen Rechts ist die Paßversagung (§ 7 PassG) und Paßentziehung (§ 8 PassG), in der unmittelbaren Grenzübertrittsituation schlicht „Untersagung der Ausreise“ (§ 10 PassG). Heutzutage trifft es meist nur Hooligans (und Nicht-Hooligans, die unwiderleglich als solche gelten) oder „gewaltbereite Autonome“.
Daß aber nicht nur die Verhinderung von Gewalt, sondern auch von Meinungsäußerungen ein legitimer Zweck eines Ausreiseverbots sein kann, das kennt man auch aus der bundesdeutschen Justiz. Jedenfalls aus den 50er Jahren. Nun gab es damals ohnehin eine politische Justiz, insbesondere Strafjustiz, in einem Grade, der eher an die DDR denken läßt und an die heute nur noch sehr ungern zurückgedacht wird. Doch es ist ausgerechnet eine noch heute als Meilenstein in der Grundrechtsentwicklung gefeierte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die plastisch das politische Kampfinstrument „Ausreiseverbot“ illustriert – nicht weil sie es als verfassungswidrig verworfen hätte, sondern weil sie es mit der Geste der Selbstverständlichkeit gebilligt hat: die berühmte Elfes-Entscheidung von 1957 (BVerfGE 6, 32).
Sie ist deshalb berühmt und Lehrstoff in den ersten Semestern des Jurastudiums, weil sie in bis heute gültiger Weise geklärt hat, daß Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit schützt, daß die Vorschrift also so zu verstehen ist, wie sie ursprünglich formuliert worden war: „Jeder kann tun und lassen was er will“. Art. 2 Abs. 1 GG konnte also als eine Art Auffanggrundrecht fungieren, das eingreift, wenn ein spezielles Grundrecht für einen bestimmten Fall nicht einschlägig war.
Was war das für ein Fall, der diese Klärung herbeigeführt hat? Der Politiker Wilhelm Elfes hatte die CDU mitbegründet, war Oberbürgermeister von Mönchengladbach und Landtagsabgeordneter. Anfang der 50er Jahre entfremdete er sich der Politik Konrad Adenauers, weil er – zutreffend – der Meinung war, daß die deutsche Wiedervereinigung durch die von Adenauer verfochtene strikte Westbindung der Bundesrepublik und die Wiederbewaffnung in weite Ferne gerückt würde. Er wurde aus der CDU ausgeschlossen und bekämpfte Adenauers Politik, u.a. indem er die Partei „Bund der Deutschen“ mitbegründete. Er äußerte sich politisch im In- und Ausland, insbesondere auf „Friedenskongressen“ (die von der öffentlichen Meinung als kommunistisch initiiert wahrgenommen wurden und es zum Teil sicher auch waren), etwa in Wien oder Paris. Besonders provozierend war, daß er sogar in der Volkskammer der DDR sprach.
Der nordrhein-westfälische Innenminister Franz Meyers (ein Nachfolger Elfes‘ im Amt des Oberbürgermeisters von Mönchengladbach und später langjähriger Ministerpräsident) veranlaßte, daß gegen ihn ein Ausreiseverbot verhängt wurde. Dagegen klagte Elfe erfolglos vor den Verwaltungsgerichten und legte schließlich Verfassungsbeschwerde ein. Das BVerfG klärte zunächst, daß Art. 11 GG kein Grundrecht auf Ausreise gewährt und kam so zu der Frage, ob Elfes sich wenigstens auf Art. 2 Abs. 1 GG stützen könnte, eine Frage, die es, wie gesagt, bejahte. Aber viel half Elfes diese Erkenntnis nicht: Denn mit der Bestimmung hat es die besondere Bewandtnis, daß sie unter dem Generalvorbehalt der gesamten Rechtsordnung steht, d.h. die allgemeine Handlungsfreiheit kann eingeschränkt werden durch jedes im übrigen verfassungsmäßige Gesetz (und so hat Art. 2 Abs. 1 GG insoweit den Inhalt, wie ihn auch Art. 58 der Verfassung von Baden-Württemberg hat). Und da das Ausreiseverbot ja im Paßgesetz geregelt war, hatte das BVerfG nichts einzuwenden.
Man mag sich wundern, warum die Elfes-Entscheidung denn bis heute so zentral ist, wo sie doch mit der einen Hand etwas gab, was sie mit der anderen wieder nahm. In der Tat ist es nicht das Grundrechtsniveau, das durch die Entscheidung angehoben wurde, sondern vielmehr die Stellung des Bundesverfassungsgerichts. Es hat sich durch sie ein Mitspracherecht in praktisch allen denkbaren Rechtsstreitigkeiten gesichert, denn wenn alle Stricke reißen, das heißt spezielle Grundrechte nicht in Anspruch genommen werden können, so kann ein Rechtssuchender jedenfalls unter Berufung auf Art. 2 Abs. 1 GG Verfassungsbeschwerde einlegen. Das BVerfG kann dann prüfen, ob die einfachrechtlichen Normen, die angewandt wurden, z.B. kompetenzmäßig erlassen worden sind. Ohne diesen „Trick“ würde eine Berufung auf außer-grundrechtliche Gesichtspunkte zur Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde führen.
Nachdem das nun geklärt war, hat das BVerfG im Fall Elfes den Punkt, bei dem die eigentliche Musik spielte, nur noch mit dürren Worten abgehandelt: die Meinungsfreiheit. Wenn das Verbot der Ausreise den Zweck hat, politische Meinungsäußerungen zu verhindern, dann liegt es auf der Hand, daß es sich um ein Verbot von Meinungsäußerungen handelt, das vor Art. 5 GG Bestand haben muß. Dies erforderte offensichtlich, daß sich das Gericht die von der Behörde für so gefährlich gehaltenen Meinungsäußerungen genau ansieht und erörtert. Stattdessen beließ es das BVerfG bei dieser Stellungnahme:
Auch die vom Beschwerdeführer nicht weiter begründete Rüge, Art. 5 GG sei verletzt, geht fehl. Zwar umfaßt diese Verfassungsbestimmung das Recht, seine Meinung im In- und Ausland zu äußern. Ist jedoch das Recht zur Ausreise zum Schutze eines übergeordneten Rechtsguts – hier der Sicherheit und wesentlicher Belange des Staates – beschränkt, dann kann sich der Beschwerdeführer nicht auf Art. 5 GG berufen, nur um seine Meinung auch im Ausland kundtun zu können.
Welcher Art waren nun die Meinungsäußerungen Elfes‘, deren Unterdrückung unabdingbar für „Sicherheit und wesentliche Belange des Staates“ war? Das kann man nachlesen in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, die vom BVerfG in der Elfes-Entscheidung gutgeheißen wurde (BVerwGE 3, 171):
„Immer deutlicher zeigt es sich, daß Bonn die Verfassung und die demokratischen Grundrechte mißachtet, um dem Willen Washingtons nach Aufstellung einer deutschen Armee beschleunigt nachzukommen. Die Völker Europas wissen jedoch aus eigener schmerzlicher Erfahrung, daß schon einmal die Vernichtung der demokratischen Freiheit Deutschlands der Auftakt zur Vernichtung der Freiheit in ganz Europa war. Mögen die Völker die große Gefahr erkennen, die zwangsläufig aus der Politik der Gewalt und Kriegsvorbereitung erwächst. Die Wiederbelebung des deutschen Militarismus bedroht nicht nur Osteuropa, sondern auch die Völker Westeuropas.“
Das BVerwG rechtfertigte das Ausreiseverbot aufgrund dieser Äußerung Elfes‘ so:
Die Erklärung mußte bei den unbeteiligten Teilnehmern des Kongresses, der nach den Angaben des Klägers aus mehr als 80 Staaten beschickt wurde, den Eindruck erwecken, als ob die Bundesrepublik den Krieg vorbereite, die freiheitlichen Rechte der Bürger vernichte und so eine Gefahr für den Frieden der Völker sei. Mit dieser Erklärung hat der Kläger die Bundesrepublik verleumdet und das internationale Vertrauen untergraben, an dessen Herstellung und Förderung die Bundesregierung und die parlamentarische Opposition gemeinsam arbeiten. Die Erklärung ist geeignet, die Erhaltung dieses Vertrauens und damit die Stellung der Bundesrepublik in der Völkergemeinschaft zu beeinträchtigen und so die friedliche Entwicklung, die die Bundesrepublik im Verkehr mit den anderen Völkern genommen hat, zu hemmen. Mit dieser Erklärung hat der Kläger ein Verhalten an den Tag gelegt, das die Annahme rechtfertigt, er werde als Inhaber eines Passes erhebliche Belange der Bundesrepublik gefährden.
Rußlands neuer Weg: Von Adenauer-Deutschland lernen heißt siegen lernen!
Nachtrag
Die Ausreisefreiheit ist später durch das Protokoll Nr. 4 zur europäischen Menschenrechtskonvention, für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft getreten am 1. Juni 1968, ausdrücklich geschützt worden. Dessen Art. 2 hat folgenden Wortlaut:
Artikel 2 – Freizügigkeit
(1) Jede Person, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Staates aufhält, hat das Recht, sich dort frei zu bewegen und ihren Wohnsitz frei zu wählen.
(2) Jeder Person steht es frei, jedes Land, einschließlich des eigenen, zu verlassen.
(3) Die Ausübung dieser Rechte darf nur Einschränkungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer.
(4) Die in Absatz 1 anerkannten Rechte können ferner für bestimmte Gebiete Einschränkungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft durch das öffentliche Interesse gerechtfertigt sind.
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